财政政策的实施，不仅要与货币政策相配合，更要与区域、产业实际紧密连接，“精雕细琢”才可能发挥政策效应。尤其在我国发展的现阶段，面上的、容易解决的问题早已解决，现在出台一项政策需要深层考究、专业分析、模拟试验，才可能不断接近实际需求，以期在实践和调整过程中收到预期效果。

　　智库观点

　　李靖

　　财政政策与货币政策共为国家宏观调控最主要的两大政策工具，但从具体的操作方式看，两大政策的差异明显。财政政策的实施，不仅要与货币政策相配合，更要与区域、产业实际紧密连接，“精雕细琢”才可能发挥政策效应。尤其在我国发展的现阶段，面上的、容易解决的问题早已解决，现在出台一项政策需要深层考究、专业分析、模拟试验，才可能不断接近实际需求，以期在实践和调整过程中收到预期效果。

　　财政政策在结构调整、长效机制建设领域见长

　　宏观政策的目标主要包括保持经济总量基本平衡，促进经济结构优化，引导国民经济持续、健康并保持一定速度的发展，以及推动社会全面进步四个方面。一般按社会总需求或经济冷热程度，宏观政策分为紧缩型、扩张型（或积极）和中性（或稳健）三种，相应的便有紧缩的财政政策和货币政策、紧缩的财政政策和扩张的货币政策、紧缩的财政政策和中性的货币政策等9种组合。财政政策和货币政策的侧重点不同。新古典主义认为，货币政策应集中于总需求管理，控制通货膨胀，财政政策则应集中于供给管理，控制政府债务和财政赤字，由此认为二者传统的分工模式便是：货币政策着重于总量控制，财政政策致力于结构调整。而且，由于货币政策操作较为灵活、见效快，适于相机抉择；财政政策的时滞相对要长，实施时要更加注重针对性，以期在重点领域发挥关键作用，并引导形成优化结构的长效机制。财政政策和货币政策的分工不是绝对的，但只有充分发挥各自的特长，才能通过二者的有效配合达到宏观调控效果。

　　结构调整涵盖很宽，无论对供给侧还是市场结构的调控都属于其范畴。例如，对科技型企业、绿色环保产业的信贷支持和税收优惠，包括对创新型人才在收入分配方面的特殊考虑等，都是财政政策作用的范围。从防范公共风险的角度，财政政策要发挥积极作用更要避免“撒胡椒面”和“大水漫灌”的方式，而要针对问题区域、聚焦关键环节，实施精准调控，才能发挥财政“四两拨千金”的作用，并从长远层面引导产业投资和市场供给的宏观预期。

　　因地制宜实施积极财政政策

　　我国区域差异明显，无论自然环境还是经济发展水平都呈现出纷繁复杂的多样性。总体来看，从东到西有三大地带的梯度分异，从南到北有三大流域的间隔错落；具体到各个省、市、自治区，更是各具特色、异彩纷呈。所以，我国老一辈专家在考察欧洲后，感慨道：“中国的情况远比整个欧洲复杂得多”。辽阔的国土与地区多样性决定了我国“非均衡”发展的路径，而我们在宏观调控时尤其要注意到各地的差异性，有意识的引导地区发挥比较优势，更好地开发多层次的要素资源和发挥市场潜力。进入中国特色社会主义新时代，政策制定和实施者更要注意在新的发展阶段，我们面临的发展环境和发展条件所发生的变化。

　　为实现2020年全面建成小康社会的百年目标，我国正多角度、多领域推进相关制度的改革。改革开放不断深化和创新发展持续提升的过程中，财政政策要在坚守底线、突出重点、完善制度等方面发挥重要作用，在强调各地因地制宜发展的前提下，保障基本民生，尊重劳动、激发创新，不养懒人、不过度福利。以精准扶贫为例，2011年12月6日，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》公布了我国14个集中连片特困地区，提出将集中连片特殊困难地区作为扶贫攻坚主战场是新阶段扶贫开发工作的重大战略举措，而且中央财政专项扶贫资金新增部分主要用于连片特困地区。2015年6月18日，习近平总书记在扶贫讲话中指出，扶贫开发工作已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期，各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。目前我国“精准扶贫”战略的推进成效明显，但在地区差别化方面还需进一步区分。尤其与“乡村振兴”结合，以往提出的“三类扶贫”和“两大保障”政策，更要因地制宜，“扶、振”分工协同推进。例如，对有劳动力等区域要素资源潜力的地区实施“产业扶贫”，并从长远着手，引导整个地区经济振兴；对一方水土养不起一方人或者生态特别重要和脆弱的地区实施“搬迁扶贫”和“生态优先”发展战略，通过振兴政策和扶贫政策的衔接，对贫困人口应保尽保，对潜力地区给予政策、启动振兴，向共同富裕的目标迈进。总之，各地的生产要素、市场化水平以及包括政府行政等软环境在内的发展条件都有巨大的差异，要发挥财政政策的积极效应，必须切实考虑到区域实际，因地制宜。

　　财政政策支持产业要“精准发力”

　　国家为了引导产业发展，通过一定的政策工具对产业结构、产业布局和产业组织等方面进行适当的干预，这类政策统称为产业政策。这种广泛意义上的产业政策概念包括了宏观调控政策。为了将产业政策和投资政策、金融政策、财政政策等加以区分，现在所述产业政策仅指与鼓励或限制类产业发展目录直接相关的产业政策，而财政部门通过科技研发企业扶持、投资补贴、税收优惠等方式对产业的支持则属于财政政策，即宏观调控领域。纵观我国财政政策对产业的支持历程，从对特定地区的产业园到节能环保、新兴信息产业、新能源等产业门类，再到支持创新、绿色等产业环节，是一个逐渐细化、深入的过程。2015年中央经济工作会议根据供给侧结构性改革提出去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板五大任务即“三去一降一补”以来，都相应地给予了一定的政策支持，尤其在清理各种收费、降低增值税税率、加大研发扣除、创新企业补助等方面，财政政策的积极作用明显。从鼓励研发创新到对全部小微企业的支持，从降低制造业增值税到对整个实体经济的政策倾斜，体现出国家通过一系列财政政策实施宏观调控的领域在不断拓展。随着国家宏观调控的深入，财政政策的积极效应日益突出，但在具体的产业领域还需加强政策的针对性。

　　以退还增值税留抵为例，今年以来，国家一直研究出台支持实体经济的财税政策，2018年6月27日，财政部和国家税务总局下发《关于2018年退还部分行业增值税留抵税额有关税收政策的通知》（财税[2018]70号），涉及的行业包括装备制造等先进制造业、研发等现代服务业和电网企业。7月23日，李克强总理在国务院常务会议上部署更好发挥财政金融政策作用，支持扩内需调结构促进实体经济发展，确定围绕补短板、增后劲、惠民生推动有效投资的措施。强调坚持不搞“大水漫灌”式强刺激，根据形势变化相机预调微调、定向调控。积极财政政策要更加积极，对已确定的先进制造业、现代服务业等增值税留抵退税返还的1130亿元在9月底前要基本完成。这项政策的出台鼓舞人心，由于制造业和电网企业等行业先期投入高、进项税额大，直接退还增值税留抵不但降低了企业税收负担而且对于降低企业成本也很明显。但在政策的执行过程中，还是发现对行业的细分程度不够，尤其对于我国产业所处发展阶段和市场需求等前期调研的全面性或深入程度仍显不足。

　　以退还电网企业为例，此次退税涵盖取得电力业务许可证（输电类、供电类）的全部电网企业。由于当前我国电力行业发展存在这样一个特点，受光伏产业可再生能源电价补贴政策的影响，电力公司出现电力购销价格倒挂，致使留抵税额规模不断扩大，在近几年内未实现增值税应纳税额，那么，涉及的省市地都需用其他收入来源形成的自有财力兑现退税，给财政收支平衡带来很大压力。对于广大西部尤其新能源电力占一定比重的地区来说，这个问题都在一定程度上存在。尤其对于西北省区，自有财政收入规模本来就很小，大部分财力来自国家转移支付，因此，在政策执行过程中，既要尽快兑现退税、落实国家对实体企业的支持，又确实需要财政部和国家税务总局根据实际，配套实施相应的差异化政策，给予西部地区一定的政策倾斜或转移支付等方面的支持。从执行电网企业退税过程中，我们深刻体会到，制定一项政策不但要充分考虑行业之间的差异而定向支持特定产业门类，而且要深入了解行业内部即产业链不同环节的特点，才能做到“精准发力”，发挥财政政策定向调控的作用，这也是在增值税体制下，制定相关政策的必然要求。

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