301调查报告的主要“发现”是:中国正在推行政府主导的产业政策;其产业政策目标是“在技术领域,特别是先进技术领域取得领先地位以取代美国,统治全球市场”;其实现产业政策目标的手段包括四大类:第一,不公正的技术转让制度;第二,歧视性的注册限制;第三,瞄准高技术产业的海外投资;第四,入侵美国商业计算器系统,通过网络盗窃美国知识产权。

  基于这些“发现”,USTR在3月22日公布题为《对中国贸易实践的301调查》报告,认定中国政府在技术转让、知识产权和创新相关的行动、政策和实践是“不合理的或歧视性的”,对美国商务形成“负担或限制”。以此为依据,根据301条款,USTR在4月4日公布将加征25%关税的1333种、总值500亿美元的中国商品名录。美国政府则在6月15日宣布:将于按计划于7月6日正式开始对中国商品加征关税。

  301调查报告是以“中国制造2025”作为靶子而展开的。USTR认定“中国制造2025”集中体现中国的产业政策。关于产业政策,可以有不同的定义和理解。原发改委规划司司长徐林先生认为,产业政策是针对特定产业实施的、可能改变(其)市场发展轨迹的支持或限制措施。按我的粗浅理解,支持性产业政策应该具有几个基本要素。其一,政府选定少数目标产业。其二,这些目标产业被普遍认为具有重要发展潜力,将成为未来经济发展的重要动力。其三,政府对这些产业的发展提供政策支持。其四,对目标产业的支持应该是持续的,但必须有时限。其五,在各个目标产业之间,以及在目标产业和经济中的其他部分之间,各种产业支持政策相互协调,统筹实施。

  USTR承认,很难指责一个国家的技术赶超努力,于是便把攻击的矛头指向中国执行产业政策的手段。301调查报告声称:“中国政府为实现2025目标所使用的政策工具大部分是前所未有的(其他WTO成员国并不使用这些政策工具),包含了旨在主要通过限制、利用、歧视外国企业及其技术、产品和服务或使之处于不利地位来推动中国产业发展而设计的名目繁多的国家干预、扶植”。根据徐林先生的归纳,中国施行产业政策的主要政策手段包括税收减免、技改贴息、加速折旧、关税减免、研发补贴、特殊收费、行业准入、直接注资、产业基金、价格补贴、特定进出口补贴。而USTR并未讨论我们所熟悉的这些产业政策手段,而是归纳出前面提到过的政策措施:强迫外资转让技术的技术转让制度和注册限制(301报告中对这两者是分别讨论的)、瞄准高技术产业的海外投资以及通过网络盗窃美国知识产权,并以此向中国发难。问题是:这些所谓产业政策措施是否存在?如果存在,更重要的问题是:这些措施是否违反WTO规则?

  301报告花费很长篇幅讨论中国的“技术转让制度”,并一口咬定中国犯下强迫外国来华企业转让技术的大罪。首先,中国企业有权对合资企业提出技术转让要求。正如崔凡教授所指出的:中国在加入世贸组织议定书中第七条第3款中承诺,对外商投资的批准不以一系列履行要求(当地成分要求、进出口平衡要求、进口用汇要求等)为前提。中国政府承诺在对投资进行审批或者备案的时候,不以外资转让技术为前提。但对于中国企业在与外国贸易商或者投资商谈判中提出的技术转让要求,中国政府也应予以支持,对中方企业的这种议价谈判权利应该保护。如果外方认为中方企业具有滥用市场支配地位拒绝交易的行为,那么应该通过反垄断申诉和诉讼途径加以解决。中国并不缺乏资本且资信等级并不低,中国企业之所以希望同外国企业合资,其主要动机一般都是获得外国技术。如果不能获取外国技术,它们何苦同外资建立合资企业呢?

  其次,中国政府对外企施压,要求转让技术的情况到底是否普遍呢?USTR对这个问题的回答充分暴露了它的不专业。USTR自称对许多美国在华企业进行问卷调查。但所有宣称受到过技术转移压力的企业全部是匿名的。除一些语焉不详的所谓证词外,USTR没有提供任何其他证据。更为让人吃惊的是,在对一项调查结果的解释中,USTR称:“在回答问卷的公司中,有19%认为曾受到过技术转让压力”。USTR的草率程度令人吃惊:其一,19%并不是一个很高的百分比;其二,USTR根本没有告诉我们它到底发放多少问卷。像这种调查有什么意义呢?

  作为对这种毫无意义的问卷调查的补充,USTR举出了两个中国强迫合资方转让技术的案例:长安汽车的“长安模式”和商飞的“主制造商-供应商模式”。对于长安是如何强迫合资方转让技术,USTR没有任何直接证据和证词。唯一的证据是2006年网上关于国务院发展中心冯飞教授提出“长安模式”的仅有1页的报道(我是根据301报告注脚提供的网址在百度查到的)。USTR煞有介事地说,“长安模式”核心是“控制合资企业的核心技术,在此基础上发展自主创新能力,逐步提升国内品牌”,好像“长安模式”是中国车企的共同发展道路。至于长安汽车是如何实现对合资企业核心技术的控制,301调查报告未置一词。长安汽车的负责人告诉我们,长安的技术进步是经过30多年努力的结果。除国内的研发基地外,长安汽车在境外5个国家有9个研发基地,研发队伍有12000人,每年投入研发的资金占销售收入的5%。即便如此,据说长安现在仍不能生产令人满意的变速箱。商飞的情况也是如此,USTR在商飞的“主制造商-承包商”模式上大做文章。外国飞机零部件制造商看好商飞的市场前景,争当商飞的承包商,确实有16个承包商在中国建立合资企业,但没人强迫它们这样做。合资企业确实能够从这种合资中学到一些东西,但商飞从没有指望能够从这些承包商中得到核心技术。核心是无法偷学的,一件复杂的产品,给你图纸、样品你也是仿造不出来的。

  USTR特别指责中国通过《外商投资产业指导目录》强迫外资转让技术。中国把外商投资产业分为鼓励、允许、限制和禁止这四类。在2017年颁布《外商投资准入特别管理措施(外商投资准入负面清单)》进一步开放外商投资产业。首先,在某些产业禁止外资进入或限制外资持股比例是出于经济、军事安全考虑,是完全合乎WTO规则的。其次,在限制性行业,你不高兴可以不来啊,谁能强迫你转让技术呢?因而,这又回到中国企业与外国企业之间的利益交换问题。许多外商希望进入中国的某个限制性行业,你提供的条件不够好,我不愿同你合资又有什么问题呢?外商之所以希望同中国企业合资,并接受相应的股权地位,是经过成本-效益分析的。外商企业对从合资中得到的好处是心知肚明的。否则,为什么在USTR调查中,竟没有一个外资企业站出来,公开提出抱怨?多少年来似乎没有什么外商因中方“强迫”转移技术而退出。从路风教授和其他学者的研究中我们可以看到,中国的“市场换技术”政策并不成功,汽车产业就是一个很好的例证。中国已经成为世界第一大汽车生产国,但汽车的核心技术我们到底“换来”多少?前几年之所以提出“自主创新”就是因我们有“市场换技术”失败的惨痛教训。

  总之,强迫技术转让的指责无论从法理上还是在事实上都是不能成立的。“市场换技术”不一定是项成功的政策,也并不违反WTO规则。外国投资者在相当时间内享受的是超国民待遇,他们在中国获得了巨大利益。外资到中国不是做慈善,某些技术转让对外资来说肯定是上算的事情,否则外资不会源源流入,中国也不可能长期维持世界第二大外资吸引国的地位。其实,真正应该抱怨的是中国企业,特别是中国中、小民营企业。多少年来,中国各级政府对外资实行的是“超国民待遇”。根据世界银行2006年的调查,外国公司在中国的投资回报率是22%。根据美国大型企业联合会2008年的调查,美国跨国公司在华投资的回报率是33%(当时中国在美国国库券上的投资回报率不超过3%)。在那个时期,我们似乎没有听说过外资企业抱怨中国的强制性转让技术。

  自2009年以来,外资在中国的投资回报率持续下降(中国企业大致也是如此)。根据中国美国商会的报告,在2009年71%的在华美国企业实现盈利,46%企业在华利润率高于在其他国家。但在2015年80%在华企业的利润率低于世界其他国家或与之持平,这就部分解释了为什么当前在华美国企业对中国多有不满。对于外资企业的合理要求,我们也必须认真倾听、尽力满足。腐败、不作为和官僚主义肯定会对我们正确执行引资政策产生不良影响,但这些同301报告所说的歧视无关。2009年以后外企经营状况的恶化可能是来自中国经济大环境的变化,包括国际环境和某些周期性因素影响的结果。事实上,2018年1月中国美国商会发表的2018年度《中国商务环境调查报告》显示,在接受调查的411家会员企业中,64%的企业表示在华经营收入增长,比2016年的58%和2015年的55%有所上升,仅有7%的企业表示收入有所下降。73%的企业实现盈利,是2015年以来的最高水平。超过50%的企业税前利润率持续增长,73%的企业税前利润率不低于全球水平。



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