美国和法国运用财政性措施促进出口给我们的启示(二)

二、若干启示 　　（一）运用财政措施支持出口与“出口补贴”，不仅不能划等号，相反，财政性出口促进政策是现今世界主要贸易体支持出口发展的最重要手段。但如何运用财政政策支持出口，以及运用到何种程度，各国都有很多“巧妙”的办法，美国和法国等欧盟国家的做法就有许多可借鉴之处，我们很需要对此加强研究。 　　中国加入WTO之后是否可以继续运用以及如何运用财政性促进政策支持出口发展，在理论上存在不同观点，实践上则有待进一步的研究探索。一段时间以来，加入WTO之后，我国外贸出口就必须完全“平等竞争”，不能运用政府干预和财政手段支持出口的主张，似乎成了定论。其实，根据WTO的规则，以及从美国和法国欧盟等国家促进出口的实际措施看，财政支持与“补贴”二者并不能划等号，不是说加入WTO财政就不能对出口给予支持。众所周知，几乎没有哪一个国家出口的发展没有财政政策的支持因素。据OECD估计，欧盟各国直接或间接用于支持出口的财政支出都占其财政支出对产业性支持的相当比重，如，德国占20%，法国占13%，奥地利占14%。 　　从美国和法国等国家的做法看，现在各国普遍运用以下六个方面财政手段对出口予以支持，是有其合理原因的。 　　出口退税。根据WTO的相关规则，出口货物实行零税率制度不被认为贸易保护措施而加以限制，因此各国普遍对出口商品实行直接免税或出口后退税的所谓“零税率”政策。 　　出口补贴。WTO将对出口的直接补贴列为“禁止性补贴”，但又作了例外的规定，即当此类补贴被确认为“微量补贴”时，一国对另一国的补贴实施调查应当停止。根据《反补贴协议》第11条的相关规定，“微量补贴”是指金额少于价值的1%的补贴。另外，针对各国对农产品的补贴又专门制定了《农业协定》。因此，出口补贴实际上在各国都还是一定程度上存在的。 　　出口信贷。《反补贴协议》将政府或其控制、授权的机构给予的出口信贷其利率低于其实际的资金成本视为禁止性出口补贴，但此项“禁令”有一个重要的例外，即如果出口信贷的利率符合OECD的《君子协定》所规定的利率水平，则不能被视为出口补贴。 　　出口信用保险。《反补贴协议》附件一规定，“政府或政府控制的特殊机构提供的出口信贷担保或保险计划、针对出口产品成本增加或外汇风险计划的保险或担保计划，保险费率不足以弥补长期营业成本和计划的亏损”属于出口补贴，也就是说，只要该机构能够在一定时期内保持盈亏平衡，出口保险就不属于补贴。 　　对外援助。通过对外援助促进对发展中国家出口，是欧美主要发达国家经常采用的一种扩大出口的措施。 　　政府促进出口的服务措施。由于WTO对此没有任何专门的限制性规定，因此也是各国最通行的做法。 　　（二）比之美国、法国等世界最发达的国家，如不考虑我国出口退税中由于征税不足和出口骗税等原因而产生的“少征多退”因素，则我国财政对出口扶持的力度是偏弱的。因此，我国财政对出口的支持不仅不应该削弱，相反，是应该进一步加强的。 　　以2002年为例，据推算，不含出口退税，全年中央级用于支持出口的各类财政性支出总共不超过100亿元人民币，约占当年中央财政总支出的不到0.45%。其中，当年发生的政策性出口信贷规模不足60亿美元，仅占全年出口总额的约1.8%；贴息额约3.7亿元，也仅占当年财政各类补贴性支出的很小比例；出口信用保险的全年保险额约28亿美元，仅占全年出口额的0.9%左右，所承担的风险金赔偿额约6.5亿元（目前仍未使用财政补贴）；援外支出总规模仅约45亿元人民币；通过外贸发展基金发生的各项支出约40亿元人民币；其他支出，包括中国贸促会的海外贸易展览等各类事业性支出等等，约2亿元人民币。比之美国联邦财政每年上百亿美元的同类型的支出，足见我国财政对出口的支持力度完全是“小巫见大巫”。 　　（三）我国现行财政性出口促进政策存在着方法不多、体系不全、体制不顺等问题，只有解决这三个问题，把钱用在刀刃上，提高财政资金的使用效能，才能更有效地促进出口的发展。 　　1、从促进的方法上看，过去我们更多地是以对出口进行贴息、补贴等直接的方法为主，今后应转向以产业政策、中小企业政策等间接性的扶持措施为主，对重点产业和重点企业给予重点扶持。这方面可以借鉴美国的做法。由于农业向来是美国的重点支持出口项目，美国政府补贴农业和农产品出口的计划很多，但实际上，除了对农产品出口实行直接的补贴外，美国对出口的补贴、扶持更多的是用间接的办法。其一是对航空、汽车、IT和军事工业等优势产业运用“战略性贸易政策”由政府投入巨资给予开发研究等方面的扶持，形成在国际市场上的优势竞争地位。其二是特别重视向中小企业提供各种政策支持，而中小企业的出口占到了美国出口的三分之一强。 　　2、从政策内容上看，我国的出口促进政策体系尚在培育建设中，远未形成完整的体系。在前述六大政策手段中，除了出口补贴的运用受限外，目前只有出口退税政策的力度较大，出口信贷、出口信用保险、对外援助以及政府出口促进服务则不但规模偏小，而且服务形式单一，企业从中受益非常有限。从美国、欧盟的政策情况看，其相关政策不仅体系完整，而且服务内容完备，可供企业选择的余地很大。例如，在扶持对象选择上，既有对各种行业的产业性补贴，又有专门对中小企业的扶持措施；在对重点扶持的出口产业扶持手段上，既有直接的财政补贴，也有间接的财政资助；服务载体上，既通过进出口银行也通过海外私人投资公司向企业提供优惠出口资金、提供出口信贷和担保等等。这些都是可供我们学习、借鉴的方面。 　　3、在出口促进体制上，我国目前表面上看从事出口促进的机构不少，各级外经贸系统、贸促系统以及进出口商会、协会都在开展出口促进工作，但其中各自的分工和职能定位是不明确甚至是交叉、混乱的。现行贸易促进体制从总体上看存在主体不明、分工不清、效率不高、关系不顺、无法可依等问题。从美国、欧盟以及世界各国的做法看，出口促进的主体（执行机构）不外乎政府、半官方机构、民间社团和其他中介机构四类，其中又多以半官方机构为主渠道。欧盟国家主要通过半官方的贸易促进机构来执行政府的扶持政策，而美国主要采取由政府投资成立全资国有政策性公司来负责办理政府资助性质的业务。不管何种模式，都是以法律规定为基础，通过立法的形式实施管理，而且大都以政府间接办理体制为主，政府机构并不直接参与具体经营，只管方针、政策。无论是半官方机构还是国有公司，其运作完全遵照市场规则进行。这种做法的优点在于，半官方机构或政府公司根据政府对其业务支持的力度执行具体促进活动，既可以较好地落实政府的有关政策，又可以避免政府直接办理的弊端，而且政府负担可以大大减轻。因此，笔者认为，随着我国社会主义市场经济体制的发展，随着政府职能的转变，如何参照国际通行做法，整合、改革、完善我国现行贸易促进体制，尽快建立起一个符合市场经济规律、功能齐全、高效有序、依法实施的出口促进体系，应是我国对外贸易发展到一个新阶段以后政府主管部门所应考虑的一个重要课题。