国内外农产品直接补贴比较分析

实行农产品直接补贴的原因 1．世贸组织规则的基本要求 世贸组织谈判要求在农业中采取更加自由化和市场化的政策。一方面，要减少国内支持政策对生产和贸易的扭曲影响作用，另一方面，又不能使农民的利益受到损失。因此，有必要改变对农民的补贴方法。 2．农业支持政策目标的多元化 直接补贴产生还有一个重要原因，就是对农村社会和环境目标的重视程度日益增强，对农村其他非经济问题包括就业和农村发展的重视程度日益加强。为了让农民不过度使用农村资源，或者为了使农村地区不因农民的过度外流而荒芜而采用的各种各样特殊的自主和补贴措施，主要是地区援助与发展计划、资源停用和环境保护计划等。 3．在市场基础上维持有效率农业的需要 直接补贴已经成为最重要的农业政策之一。美国和欧盟对直接补贴政策的重视程度和强调程度均非常高。从具体实施的时间和力度上看，都是美国在先，欧盟次之，日本居后。美国的改革是全面的，力度最强，直接补贴措施与当前生产彻底脱钩；欧盟的改革也较全面，但是尚未与当前的生产完全脱钩。农民现在能够享受到的直接补贴额还与目前的生产有联系，尽管有一些约束条件；日本的直接补贴仅仅是地区性的、局部的。美国的农产品市场和市场价格完全是开放的，与世界市场是一体化的；欧盟的农产品市场和市场价格与世界市场仍然有一定的距离，尽管程度已经大大减弱；而日本的农产品市场与世界市场的距离更大。 4．有利于降低补贴运作的成本 从具体操作实施上看，美国的脱钩补贴在美国的具体情况下，相当简单，在核实基期产量之后，现在每年的补贴过程几乎不用任何操作成本，农民不需要申报，政府不需要核实，只要按照每年联邦政府确定的单位标准向农民转账发钱就行了。 欧盟按照种植面积进行补贴的情况则要复杂得多。农民每年都需要将种植情况申报，政府还要核实，管理过程较为复杂，操作成本高。欧盟、美国和日本在环境保护和地区发展计划方面的政策实施过程，更为复杂一些。尤其是美国的土地休耕保护，实际上是按个案处理的，需要对农户的申请逐个审查比较，并确定是否补贴以及补贴多少。 美国的农产品直接补贴政策 1．生产灵活性合同补贴 美国这种直接补贴是最典型的脱钩收入补贴。其法律依据是1996年联邦农业改进与改革法案。该法案对于种植小麦、玉米、高粱、燕麦、水稻和棉花的农民，按照基期的生产数量进行直接收入补贴。农民可能获得的直接补贴只与其所生产的产品类别和数量以及政府所规定的单位重量补贴额有关，具有生产决策的灵活性，因此称为生产灵活性补贴。需要关注的是2002年5月公布的有关美国新农业法规定，即今后10年里政府用于农业的拨款将达1900亿美元，比目前实行的农业补贴的开支增加了80%。新农业法表明布什政府的农业政策发生重大变化。 2．土地休耕保护计划 土地休耕保护计划最早是根据1985年“食品安全法案”，当时的目标是休耕4500英亩耕地。1996年的“联邦农业改进与改革法案”延长了这项计划，计划到2002年休耕保护土地3640万英亩。按照这项计划，农民可以自愿提出申请，与政府签订长期合同，将那些易发生水土流失或者具有其他生态敏感性的耕地转为草地或者林地。全国对每个农民的补贴额平均为5000美元。1996年美国政府调整其执行长达数十年的土地休耕轮作政策，支持农民扩大耕作面积，进而扩大出口，从而影响世界粮食等主要农产品的价格。 3．农业灾害补贴 （1）灾害救济政策：根据每年自然灾害发生后的情况确定，被视为“绿箱”政策。（2）特大灾害保险政策：农民只需要对每种作物交纳60美元的手续费就可以参加。（3）多种灾害保险政策：从类别上看，可以细分为单个农场的产量保险、单个农场收入保险、以县为单位的产量保险、以县为单位的作物收入保险等。由于不能充分满足WTO“绿箱”政策的标准，也由于美国的黄箱政策支出减少，因此美国主动将此类保险政策支出列为黄箱政策。 欧盟的农产品直接补贴政策 1．按种植面积补贴 按照欧盟2000年农业改革计划，谷物的支持价格在两年之内降低15%。而油料、蛋白作物则按世界市场价格。为部分地弥补价格降低对收入的影响，农民可按照面积和产量获得政府的补贴。 2．休耕补贴 休耕补贴分为两种，一种是面积补贴所涉及到的，每年同面积补贴一起申报，作为享受面积补贴的条件，大农场必须休耕10%。另一种多年性休耕，至少休耕10年以上。100公顷以下的农场最多10公顷。 3．环境保护补贴 基本原则是：自愿参加，至少5年，遵守有关环境保护的规定。多年性休耕补贴是列在环境保护补贴项目之下的。 2002年7月，欧盟委员会已经计划对其每年400亿欧元的农业政策进行改革，降低农作物补贴，切断产出和补贴之间的传统联系，将对具有40年历史的共同农业政策进行广泛的改革。这个改革将改变15个成员的农业面貌。 日本的农产品直接补贴政策 日本对农民的直接补贴主要是2000年新出台的对山区、半山区的直接支付制度。这种措施要符合两个基本条件：（1）受补贴地区是客观条件不利的地区。（2）补贴的额度控制在一定的范围内，不超过地区由于条件不利所受到的损失。此项补贴的对象是根据有关法规划定的山区和半山区的农田。对农田的条件要求包括：至少1公顷以上毗连成块，坡度大，地块小而必须规整的草地，有坡度的人工草地，其他特殊情况如农民老龄化比例高，荒地比例高等。补贴的理论标准是山区、半山区与平原地区的生产成本差异的80％。具体标准是根据水田、草地和人工草地分别设定，并按陡坡地和非陡坡地设定两极标准。每个农户每年可以享受的补贴上限为100万日元。政府为此支付的财政总支出为700亿日元。 欧美日农产品补贴政策的意义 分析美国、欧盟和日本对农民直接补贴做法，可以得出四点结论： 1．从间接补贴到直接补贴虽然是一个必然的趋势，但过去的间接补贴也是一个合理存在的历史过程。只有有了过去的间接补贴的经验和教训，才有今天对直接补贴的认识和实践。国外是这样，我国也一样。特别在我国改革开放过程中，在计划经济向市场经济体制的过渡中，对于流通环节的间接补贴是一个难以回避的过程，也是一个不可逾越的阶段。 2．最终补贴的落实都要以农民的土地面积为依据。从上面对美国、欧盟和日本的补贴政策叙述中可以看出，无论采取什么方法计算农民应得的补贴数额，最终落实都要以农民的土地面积为依据。不同之处在于美国基期土地面积确定以后就不再变动，而欧盟有些作物作为补贴依据的土地面积每年要发生变动。 3．并非种植所有作物与所有地区都能得到直接补贴。如美国享受补贴的作物为小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、水稻、棉花、大豆、油料和花生；欧盟的补贴限于各种谷物、油料作物、豌豆、蚕豆等蛋白作物、麻类等纤维作物；日本则将补贴控制在有客观不利条件的山区、半山区。这表明，直接补贴的发放要与国家对农业的扶持相统一，主要扶持那些具有劣势的作物和地区，以提升农业竞争力，推进不同地区的协调发展。 4．从具体操作实施过程看，补贴的操作成本不同。美国的方案相当简单，操作成本低，农民不需要申报，政府也无需核实，只要按照政府确定的标准计算补贴数额。而欧盟的方案则较为复杂，操作成本较高，农民每年都要将种植情况向政府申报，政府还要核实。 农产品直接补贴政策的差异性分析 1．补贴目标不同 从保护性补贴政策设计目标看，美国主要是基于“农民收入平价”原则，试图通过大规模补贴把农民收入提高到与城市居民大体相等的水平。由于这一原则与农产品消费需求存在矛盾，补贴带来的过剩农产品需要到国际市场上释放，结果表现为农产品出口贸易争端加剧。 2．补贴的形成机制不同 一是补贴的执行主体不同 我国保护价收购执行的主体是国有粮食企业，它既承担着按保护价敞开收购农民余粮的政府职能，又要承担顺价销售的企业经营职能。在一个企业内部兼有政府委托的保护和企业自主经营、自负盈亏的双重职能，使企业的经营行为和盈亏财务在企业与政府之间无法界定，难以划清，再加上企业的主观逐利行为使得本来就不清楚的利益关系变得更为复杂。而美国执行价格支持性收购的主体是美国的“农产品信贷公司”，它隶属于联邦政府农业部，是一个国营事业单位。农产品信贷公司的职员是美国农业部农场服务局的联邦公务员，由联邦政府支付工资，它的主要功能是实施联邦政府对农业补贴的政策。该公司可以收购农产品，也可以直接支付农民所得补贴。与我国国有粮食企业相比，美国和欧盟的农产品信贷公司职能单一，只承担政府的补贴职能，没有企业经营任务，不存在自己的利益，它是国家利益的代表，又是农民利益的保护者。 二是补贴的参照依据不同 我国的保护价是由政府制定的，而政府制定保护价参考依据是市场价。但由于我国的粮食收购是由国有粮食企业垄断，没有形成公平竞争的主体和竞争市场，所以粮食的市场价也不是市场竞争的结果。这种不是通过市场竞争形成的所谓市场价就不可能反映粮食的真正的供求关系。在这种情况下，政府定价的随意性比较大，粮食企业收购过程中的随意性更大，农民经常反映的压级压价就是这种价格形成机制不公平的表现。而美国的差价补贴是事先确定一个目标价格，然后按目标价格与实际的平均市场价格之差对农民进行补贴。这种平均市场价是在粮食价格彻底放开，粮食市场竞争充分的前提下形成的。农民得到的高于市场价的差价补贴是一种实实在在的国家给予的额外补贴。所以，多年来，美日欧农业部没有接到一例农民反映补贴资金运作不当的投诉。 三是补贴的预算方式不同 美国的农产品信贷公司经国会立法批准，每年可以在300亿美元的限额内直接向美国财政部借贷周转金，作为执行农业部农民补贴与价格支持政策而发放给农民补贴款。这笔借款均在下年度国会审议通过的拨款法案中冲销。美国联邦预算将这一类支出列为强制性支出，而农业部联邦公务员的工资则属于灵活性支出。就是说，美国政府若财政困难，公务员的工资可以不发，但对农民的补贴不会不给。而我国对保护价的补贴往往缺少预期和硬性的预算约束。究竟需要多少预算支出事先心中无数，事中资金往往不能兑现，特别是地方政府的粮食风险基金不能全部到位，事后由于超支过大，预算无法解决，形成挂账。 通过与国外的农业补贴措施的比较，我们可以看出： 1．我国农业补贴支出少，对农业发展的支持力度小 我国属于“绿箱”措施的农业补贴支出很少，占农业生产总值的比例很低。我国“黄箱”措施的农业补贴支出占农业生产总值的比例为1．23%，同期美国和欧盟对本国农业的补贴已分别占到农业生产总值的50%和60%，日本更是高达76.7%。 2．我国农业补贴措施少，对农业的影响程度低 我国目前还没有“蓝箱”措施的补贴。在“绿箱”补贴措施中，其他国家所采用的保险补贴、休耕等资源停用补贴、农业结构调整补贴等在我国还是空白，同时我国还没有启用对农民的直接补贴。对农民主要采用价格支持等间接补贴，农民得到的补贴是间接的，从补贴中使农民得到的利益在效果上不明显。 相关链接 绿箱政策和黄箱政策 WTO农业补贴包括国内支持和出口补贴两部分。国内支持措施可分为两类，一类是不引起贸易扭曲的政策，叫“绿箱”政策，它是指政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者中转移而来，且对生产者没有影响的农业支持措施，这些政策都可以免于减让承诺。另一类是可以产生贸易扭曲的政策，叫“黄箱”政策，要求予以削减，用“支持总量”（AMS）来进行数量表示。国内支持减让承诺的政策范围包括：价格支持，营销贷款，面积补贴，牲畜数量补贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴，某些有补贴的贷款计划等。